SMART-спеціалізація для стратегій регіонального розвитку в Україні

SMART-спеціалізація для стратегій регіонального розвитку в Україні

Відповідно до доручення Прем’єр-міністра України Володимира Гройсмана від 09.01.2019 № 49960/1/1-18 до 1 грудня 2019 р. обласні та Київська міська державні адміністрації мають розробити та подати на розгляд відповідних місцевих рад проекти регіональних стратегій розвитку на новий програмний період 2021-2027 рр., які розробляються на засадах Розумної [SMART] спеціалізації та активізації міжрегіонального співробітництва.

 Методологія планування регіонального розвитку в Україні

 Керівництво зі стратегії досліджень та інновацій для смарт спеціалізації [неофіційна адаптована скорочена версія]

знімок екрана о 12.12.58

Фактично центральна влада планує суттєво змінити підходи до стратегування, заклавши в основу системи планування регіонального розвитку принципи розумної спеціалізації.

Причиною впровадження принципів розумної спеціалізації є можливість отримати значно більші кошти від ЄС, оскільки саме такі стратегії вже близько десяти років реалізуються країнами Європи. Це є принциповий підхід до стратегічного планування і основна умова доступу до фінансових фондів. Це, мабуть, чи не найвагоміший аргумент, який мусить спонукати регіональну еліту переглянути підходи до стратегічного планування.

Ще один мотив Уряду зумовлюється необхідністю приведення вітчизняної системи адміністрування у відповідність з європейською. В тому числі – шляхом узгодження законодавчих норм і підходів до розвитку регіонів.

знімок екрана о 12.13.08

Помітний вплив на таке рішення також справила наявність значної кількості зауважень до існуючих обласних стратегій розвитку: починаючи від кулуарності їхнього створення і завершуючи невідповідністю різних розділів самого документу та нехтуванням окремих напрямів розвитку в ході реалізації намічених завдань.

В такому разі логічно, якщо стратегії розвитку регіонів не будуть відповідати вимогам [як за своїм змістом, так і за дотриманням процедури розробки], регіон практично може втратити фінансування ДФРР. На європейські фонди можна просто не розраховувати взагалі.

Основні помилки при підготовці регіональних стратегій розвитку:

  • З метою уникнення критики громадськість слабо або імітаційно залучена до розробки. Наслідок – відсутність інноваційних ідей та партнерів у залученні ресурсів на впровадження
  • Широкий спектр пріоритетів. Наслідок – відсутність точок зростання та розмитість ресурсів
  • Вибір цілей не за потрібністю, а з політичних міркувань. Наслідок – ручний режим розподілу коштів
  • Слабка узгодженість стратегій з фінансовими документами та просторовим розвитком ОТГ. Наслідок – існування стратегій розвитку в своєрідному «вакуумі», відірвано від життя громад, відсутність моніторингу її реалізації та оперативного корегування

В свою чергу, це суттєво вплинуло на Плани реалізації стратегій і в результаті виявилось, що:

  • Вартість планів реалізації набагато перевищувала не тільки бюджет розвитку регіону, але й ДФРР в цілому.
  • Низька якість проектів і технічних завдань
  • Відірваність проектів як від самої стратегії, так і плану її реалізації
  • Непрозорість відбору технічних завдань на проекти без публічного обговорення і залученням регіональних експертів

Формально європейська модель регіонального розвитку була запроваджена в Україні ще в 2015 р. Однак новий підхід, який передбачав стратегічне та операційне планування та конкурсні механізми відбору проектів, був замінений будівництвом та ремонтами об’єктів бюджетної сфери без прив’язки до регіональної стратегії розвитку.

Слід розуміти, що сучасний світ розвивається за принципами запровадження нових технологій, урбанізації та переміщення трудових ресурсів, збільшення частки публічних коштів, доступних на конкурсних умовах (ДФРР, громадські бюджети) та зменшення частки податків від великих компаній за рахунок їхніх дій щодо оптимізації податків, зростання конкуренції між регіонами та громадами за ресурси [мешканці, податки тощо].

знімок екрана о 12.13.16

Таким чином, успішними будуть ті, хто зможе застосовувати нові інструменти управління громадою. На перший план будуть виходити комунікації та спільне вирішення великих проблем з іншими громадами (регіонами). Це дозволяє економити кошти у власних громадах, розподіляючи витрати між учасниками вирішення певної проблеми.

Слід шукати можливості не тільки залучення зовнішнього інвестора, а насамперед, розвивати місцевий бізнес. Це більш складно, оскільки це робота не з одним суб’єктом, а з великою кількістю малих. Тому потрібно працювати з освітою і готувати майбутніх підприємців ще зі школи.

Одне з перших завдань, яке слід вирішити: сформувати робочу групу так, щоб вона була представлена не лише чиновниками, але й бізнесменами, вченими, громадськими активістами. ОДА, Агенції регіонального розвитку і Центри розвитку місцевого самоврядування повинні працювати в унісон над середньо- і довгостроковим плануванням. На сьогодні цей підхід діє серед 28 країн Європи. Враховуючи курс України на євроінтеграцію, ми ПОВИННІ запровадити таку систему і у себе.

знімок екрана о 12.13.25

І. Суть smart-спеціалізації

Загалом використовується два терміни: "smart specialisation strategy" [скорочено позначається S3] або "research and innovation strategies for smart specialisation" [скорочено – RIS3]. Далі в тексті ми будемо використовувати останній варіант.

В спеціалізованій літературі можна знайти кілька десятків визначень RIS3. Якщо їх спробувати узагальнити, то можна сказати, що Розумні спеціалізації – це сфери діяльності, які характеризуються високим потенціалом розвитку і є провідними чи можуть такими стати в регіоні.

RIS3 в ЄС – це плани, розроблені на регіональному і національному рівнях, які визначають пріоритети розвитку регіонів і країн у сфері досліджень та інновацій, а також ті галузі економіки, які можуть стати найбільш перспективними у майбутньому.

Метою розробки RIS3 є концентрація коштів на дослідження і розвиток.

Концепція RIS3 відносно нова – вона зародилась приблизно у 2008-2009 рр. Своєю популярністю у Європі вона завдячує ухваленню Європарламентом і Радою ЄС розпорядження №1303/2013, яке зробило розробку RIS3 обов’язковою умовою для країн, які хотіли отримати із структурних фондів ЄС кошти на дослідження та інновації: хочеш кошти? – розроби розумну стратегію! Як результат, наприклад, у тій же Польщі, в швидкому темпі з’явились 16 регіональних стратегій і одна національна [20 пріоритетних сфер]. Загалом в ЄС з моменту впровадження принципів смарт-спеціалізації вже прийнято більше 120 національних та регіональних програм та розподілено більше 67 млрд. євро.

Суть цієї ідеї – не "розмазувати" кошти ЄС рівномірно по всіх напрямках, а після глибокого аналізу сконцентруватись на кількох вузьких сферах розвитку регіону, які можна посилити публічними або європейськими коштами і відповідно отримати кращі результати.

Політика регіонального розвитку ЄС орієнтована на скорочення диспропорцій між регіонами Європи і на зміцнення економічної, соціальної та територіальної згуртованості.

Логіка ЄС була такою, щоб не копіювати інші регіони і визначити об’єми підтримки для цілого регіону, а не лише для кількох його частин. Але замість однієї спеціалізації регіону, як передбачала на початку Єврокомісія, регіони визначили значно більше пріоритетних напрямків інвестування. Це сприяло уникненню дублювання.

знімок екрана о 12.13.38

Отже, RIS3 – це стратегічний підход до розвитку інновацій в регіонах, з метою уникнення дублювання компетенцій та фрагментації засобів їхньої підтримки. Головним результатом при цьому має стати – підвищення інноваційної та інвестиційної привабливості відповідних областей, що дасть змогу конвертувати їх в економічні та соціальні вигоди для мешканців регіону.

Ці інтегровані програми економічних перетворень:

  • базуються на знаннях
  • створюють конкурентні переваги
  • підтримують інновації і стимулюють інвестиції
  • залучають стейкхолдерів у процес
  • є аргументованими і мають обґрунтовані системи моніторингу та оцінки

Які ж вимоги висуваються щодо формування пріоритетів в RIS3?

Зокрема, це:

  • узгодженність з пріоритетами національного рівня та уникнення дублювання
  • міжрегіональний фокус: розвиток комплементарних спеціалізацій [тобто таких, що доповнюють одна одну]
  • залучення в процес широкого кола учасників
  • міждисциплінарність: унікальні компетенції регіонів мають знаходитись на межі галузей, суміщатись з новими науковими областями, в яких лідером є регіон
  • орієнтація на вирішення великих соціальних завдань, які стоять перед регіоном
  • мати широкі межі: не тільки стимулювати інновації, але і структурні зміни в економіці регіону

ЄС розробив путівник, як цю стратегію розробляти і платформу RIS3, якою сьогодні користуються країни Європи.

Smart-спеціалізації дають змогу також накопичити "критичну масу" ресурсів для виконання певних задач і уникнути дублювання завдань в різних частинах стратегії. При цьому розвиток одних секторів повинен в майбутньому стимулювати розвиток інших сфер за рахунок синергетичного ефекту.

В процесі розробки RIS3 повинна сформуватись чотиривимірна спіраль партнерства, тобто обов’язково мають брати участь 4 сторони: влада, бізнес, наука і громадськість.

Смарт спеціалізації можуть слугувати інструментами деякого нівелювання глобальних викликів, що стоять перед державами та регіонами. Серед таких глобальних викликів можуть бути: демографічний спад та урбанізація, підвищення конкуренції між регіонами світу, зростання ролі цифрових технологій та зміщення якісних робочих місць із виробництва та маркетингу в цифрову площину, «нетерплячість» інвесторів щодо швидкості отримання прибутку від інвестицій і, відповідно, їх небажання інвестувати в певні галузі тощо.

Джерела фінансування RIS3:

  • Національний бюджет
  • Регіональні бюджети
  • Співфінансування за рахунок місцевих бюджетів
  • Співфінансування приватних промоутерів проекту
  • Структурні фонди ЄС
  • Спеціальні програми ЄС, наприклад, HORIZON 2020, COSME

Відмінності і основні співвідношення Стратегій Регіонального Розвитку [СРР] та RIS3 полягають в тому, що СРР є всеохоплюючою, а RIS3 тематично орієнтована та може бути інтегрована в першу.

Так SMART-стратегії виглядають в теорії. Тепер про практичні аспекти їхнього втілення в Польщі.

20181101 2 20181101 1901875563Група радників з впровадження державної регіональної політики Програми "U-LEAD з Європою" у партнерстві з Директоратом регіонального розвитку Мінрегіону 1-3 листопада 2018 року провели у Києві навчальний семінар "Теорія і практика розробки регіональної стратегії розвитку та плану її реалізації"

ІI. Польський досвід

В Польщі стратегії координуються на національному рівні [NUТS1], однак на рівні воєводств [NUТS2] існують прямі відносини з відповідними програмами ЄС.

Які ж позитивні аспекти ідентифікації і реалізації Стратегій Розумних Спеціалізацій у Польщі?

В першу чергу вони повязані з т.зв. "пошуком підприємницького відкриття":

  • Публічний сектор фактично "змушений" йти назустріч підприємцям і цікавитись, куди слід інвестувати кошти ЄС? Основою цього процесу є діалог влада-бізнес-наука. Як додатковий ефект – краще розуміння позицій інших сторін.
  • Включення в процес гравців не тільки національного, але і локального масштабу.
  • Краще розуміння, що відбувається у кожному секторі економіки.
  • Багато підприємців почали думати більш інноваційно і по іншому дивитись на роботу своїх підприємств.
  • Впровадження Розумних спеціалізацій справді почало впливати позитивним чином на розвиток регіонів. Наприклад напрям "інформатика і телекомунікація" у Підкарпатському воєводстві показали суттєве зростання, посівши 2 місце в ЄС після Лісабону.
  • Досягнення мети пріоритизації сфер розвитку і логічного обгрунтування видатків. Ввжається, що до 2014 р. багато коштів використовувались неефективно. І це при тому, що Польща найбільше отримувала допомоги з європейських фондів, порівняно з іншими країнами, які ввійшли в ЄС після 2004 р.
  • Активна участь в процесі представників кластерів – основних рушіїв змін в інноваційній економіці.

Не дивлячись на очевидний успіх застосування нового підходу щодо планування розвитку, не можна не вказати на проблемні місця, повязані як з розробкою, так і впровадженням та моніторингом смарт-спеціалізацій у Польщі:

  • Побоювання, що Єврокомісія може зменшити обсяги фінансування при виборі обмеженої кількості сфер для розвитку, призвели до того що на національному рівні до переліку Розумних спеціалізацій увійшли майже всі сектори економіки. В свою чергу, це спричиняє розпорошення ресурсів і ускладнює вибір пріоритетів розвитку. Натомість RIS3 покликаний завадити саме таким проблемам.
  • Залучення експертів на національному рівні на волонтерських засадах, що не сприяє їхньому повному включенню в процес
  • Невдоволення підприємців обмеженнями Єврокомісії, яка наполягає на фінансуванні виключно досліджень та інновацій, залишаючи без підтримки кластери, які по суті є локомотивом смарт-спеціалізацій.
  • Незалученість в процес малого бізнесу, громадськості і молоді.
  • Не до кінця продумана система оцінки проектів [подібні за суттю проекти в одних регіонах отримали фінансування, а в інших були відхілені].
  • Надмірна концентрація уваги на RIS3 спричинила певне відхилення від поступу в напрямі стратегічного бачення регіонів. Така підтримка передбачена в регіональних і національних стратегіях, але в регіональних програмах цього майже не помітно.
  • Сьогодні до кінця не зрозуміла процедура, як змінювати смарт-спеціалізації і відмовлятись від тих, які не продемонстрували суттєвого прогресу у розвитку.
  • Не дивлячись на постулат підтримки досліджень та інновацій, ЄС надає преференції для фінансування стандартним ідеям меншої складності, які мають менше ризиків і їх простіше впроваджувати та моніторити.

20181101 13 20181101 1342539591Група радників з впровадження державної регіональної політики Програми "U-LEAD з Європою" у партнерстві з Директоратом регіонального розвитку Мінрегіону 1-3 листопада 2018 року провели у Києві навчальний семінар "Теорія і практика розробки регіональної стратегії розвитку та плану її реалізації"

Враховуючи зазначений вище як позитивний, так і негативний досвід, можна спрогнозувати, що ефективність RIS3 залежатиме від кількох факторів, зокрема:

  • Удосконалення процедури "підприємницького відкриття" шляхом запровадження відбору найбільш креативних і перспективних підприємців, з якими потім здійснювати аналіз стратегічних проблем регіону.
  • Покращити рівень комунікації між Єврокомісією і регіональними адміністраціями.
  • Запровадити мотиваційні інструменти для підприємців, які беруть активну участь у пошуку та ідентифікації Розумних Спеціалізацій [тому, що вносити ідеї проектів може кожна зацікавлена сторона].
  • Запровадити постійну співпрацю по лінії "бізнес-влада-наука", а не лише на момент розробки стратегії.
  • Напрацювати механізм оновлення, модифікації і введення нових сфер до RIS3.
  • Стимулювати співробітництво регіонів, подібних за структурою економіки, при ідентифікації смарт-спеціалізацій.
  • Забезпечити ефективний механізм моніторингу на регіональному і національному рівнях.

Чи не основне питання полягає в тому, як використати цей досвід в українських реаліях, де смарт-спеціалізації визначаються не на умовах отримання фінансування від конкретних програм? Щонайменше – це:

  • намагатись застосувати підхід "підприємницького відкриття" з метою максимально залучити підприємців з перспективних сфер, в тому числі і тих, що частково перебувають в «в тіні»
  • сприяти створенню платформ ефективної комунікації "влада-бізнес-наука"
  • перейняти ідею пріоритизації видатків на підтримку розвитку сфери інновацій та досліджень
  • забезпечити фінансування найкращих ідей, які можуть увійти в операційні плани нових регіональних стратегій на 2021-2027 рр.

20181101 6 20181101 1756114072Група радників з впровадження державної регіональної політики Програми "U-LEAD з Європою" у партнерстві з Директоратом регіонального розвитку Мінрегіону 1-3 листопада 2018 року провели у Києві навчальний семінар "Теорія і практика розробки регіональної стратегії розвитку та плану її реалізації"

ІІІ. Сумська область

В Сумській області процес розробки регіональної стратегії з урахування смарт-спеціалізації формально розпочався. На жаль, публічність і комунікативна складові близькі до нуля. Схоже на те, що область може повторити помилки попереднього періоду, які були зазначені на початку цього тексту. Проте консервація відсталості ще на 7 років стане надто болісним і навряд чи виправним експериментом для регіону.

Оптимальним шляхом є перезапустити процес спочатку, сформувавши дієву Робочу групу. Для цього, в першу чергу, необхідно провести анкетування бізнесу, громадського сектору та представників науки.

На основі виокремлених найбільш впливових, мотивованих та креативних представників зазначених кіл потрібно сформувати своєрідні смарт-лабс [smart-labs], які будуть здійснювати аналітичну оцінку секторів економіки регіону у порівнянні з сусідніми областями, загальнодержавними та світовими тенденціями, а також здійснюватимуть відбір перспективних напрямів розумної спеціалізації для обговорення в широкому форматі.

Враховуючи наявний цейтнот, не факт, що такий підхід буде максимально ефективним. Проте, в жодному разі Робоча група не повинна бути органом, який використовується тільки для схвалення напрацювань кількох людей з одного чи двох Департаментів ОДА. Очевидно, що розробка смарт-спеціалізацій не може відбуватись кулуарно, а тільки в результаті обговорення різними групами.

Таким чином, ОДА в цьому процесі повинна:

  • повідомляти через засоби масової інформації, на своєму офіційному веб-сайті та спеціальних каналах в Instagram, Telegram та ін. про початок роботи над проектами регіональних стратегій, визначати строк і форму подання пропозицій
  • створити Робочу групу для підготовки пропозицій до проектів регіональної стратегії, до складу якої за згодою входять представники: органів місцевого самоврядування, підприємництва регіону, закладів вищої освіти та науково-дослідних установ, агенції регіонального розвитку, ЦРМС, асоціацій ОМС та інших громадських об’єднань регіону
  • забезпечити розроблення проектів регіональної стратегії з урахуванням пропозицій Робочих груп
  • організувати громадські обговорення проекту регіональної стратегії
  • оприлюднювати звіти про результати розгляду пропозицій до проекту регіональної стратегії

Терміни підготовки. В січні-лютому 2020 р. розпочнеться подання проектів ДФРР на 2021 р. у відповідності до затверджених планів заходів з реалізації на 2021-2023 рр. Таким чином, регіональні стратегії до 2027 р. та їхні плани заходів з реалізації на 2021-2023 рр. орієнтовно до 15 січня 2020 р. повинні бути затверджені.

При цьому приблизна тривалість роботи складає:

  • Підготовка СЕА 2-3 місяці
  • Підготовка стратегії 2-4 місяці
  • Підготовка плану заходів з реалізації стратегії 3-5 місяців

Разом це становить від 7 до 12 місяців. Враховуючи виборчі кампанії, практичну відсутність обласного керівництва та сезон відпусток, реальна робота може розпочатись тільки з вересня. Тобто буде лише 4 місяці на роботу, найнижча планка якої становить 7 місяців. Разом з тим, варто відмітити, що розробка нової стратегії до 2027 р. відбувається не з "чистого аркуша", в нас є регіональна стратегія розвитку – 2020 і більшість її компонентів слід не винаходити знову, а просто актуалізувати.

До таких компонентів можна віднести стратегічне бачення регіону, його SWOT-аналіз і описову частину. Проте, все одно зрозуміло, що інтенсивність роботи повинна бути надзвичайно високою.

Що в себе повинен включати проект регіональної стратегії?

Зокрема це:

  • аналітична частина [результати аналізу соціально-економічного розвитку регіону [СЕА], у тому числі оцінку природно-ресурсного, виробничого, трудового, наукового, фінансового та інноваційного потенціалу регіону; характеристика зовнішніх ринкових та технологічних тенденцій, що впливатимуть на соціально-економічний розвиток регіону; характеристика основних проблем, що стримують розвиток регіону; результати аналізу сильних та слабких сторін, конкурентних переваг регіону, викликів та ризиків на основі SWOT-аналізу]
  • стратегічне бачення розвитку регіону
  • стратегічні цілі розвитку регіону, в тому числі [не менше ніж одна] визначені на засадах смарт-спеціалізації
  • оперативні цілі, досягнення яких забезпечить досягнення стратегічних цілей
  • основні завдання, етапи та механізми реалізації регіональної стратегії
  • система моніторингу та оцінки результативності реалізації, яка передбачає індикатори досягнення цілей стратегії

В цьому контексті особливо слід наголосити на особливостях підготовки СЕА. Це аж ніяк не повинен бути скорочений виклад статистичної інформації. Навпаки – її осмислення, візуалізація та прив’язка до адміністративно-територіальних одиниць районів, міст, ОТГ.

Кожен тематичний підрозділ СЕА повинен містити короткий висновок – наскільки саме ця характеристика області має вплив на розвиток регіону, чи створює обмеження для такого розвитку. СЕА повинен містити порівняльний аналіз обласних показників із середньо українськими показниками, а також показниками регіонів-сусідів та регіонів, що належать до однієї типології.

20181101 4 20181101 1042171058Група радників з впровадження державної регіональної політики Програми "U-LEAD з Європою" у партнерстві з Директоратом регіонального розвитку Мінрегіону 1-3 листопада 2018 року провели у Києві навчальний семінар "Теорія і практика розробки регіональної стратегії розвитку та плану її реалізації"

Найбільш розповсюджені пріоритети в смарт-спеціалізації – це: енергетика, охорона здоров’я, культура і креативні індустрії, сфера послуг, провідні виробничі системи, туризм, розвиток сільських територій, харчова промисловість, безпека та ін. Враховуючи специфіку нашої області, це можуть бути:

  • агро-технології, зокрема спеціалізація на нішевих культурах та крафтовій продукції, з прив’язкою до цього блоку активного, зеленого та агро-туризму, фестивального руху, підтримки неаграрних видів бізнесу [наприклад, лозоплетіння] та аматорських народних колективів;
  • зважаючи на прикордонне розташування Сумської області помітної ваги набуває безпековий аспект і пов’язані з ним системи оповіщення населення, створення потужних Центрів безпеки громадян, територіальної оборони та ін.;
  • модернізація дорог в області з метою забезпечення сталого функціонування транспорту, як в середині громад, так і щодо сполучення з сусідніми регіонами;
  • розгляд питання щодо доцільності відновлення роботи аеропорту в м.Суми, в тому числі і в якості платформи для технічного обслуговування літаків
  • екологічний блок, який включатиме вирішення питання з переробкою, утилізацією, сортуванням та вивезенням сміття, усунення наслідків, які спричиняють видобуток газу та нафти, модернізацію очисних споруд тощо
  • піклування про людей літнього віку: створення сучасних будинків утримання, запровадження туризму для літніх людей, актуальних навчальних курсів, клубів за інтересами тощо
  • можливість створення нових виробництв, які є нехарактерними для регіону [наприклад, підприємство "Норман-Яхт", яке конструює яхти]

Зрозуміло, що це лише перші пропозиції до обговорення. Основне завдання зараз полягає у створенні дієвої Робочої групи та запезпеченні її ефективної діяльності.