Олександр Свистун: "Робити реформи - це ремесло будувати нові інституції"

Олександр Свистун: "Робити реформи - це ремесло будувати нові інституції"

Інтерв'ю з Головою правління установи "Центр розвитку місцевого самоврядування" Олександром Свистуном, створеної за підтримки Програми "U-LEAD з Європою".

Олександре, Ви керівник по суті однієї з найбільших сьогодні в країні експертних організацій, яка супроводжує і впроваджує реформу децентралізації. Чи достатньо в країні зараз експертів, які розуміють виклики, з якими ми маємо справу? Наскільки якісну експертизу проводить ЦРМС як think tank інституція?

Центр розвитку місцевого самоврядування, який створений за підтримки Програми "U-LEAD з Європою", є однією з найбільших організацій в Україні, що надає консультативну, методичну, інформаційну та організаційну допомогу представникам органів місцевого самоврядування та виконавчої влади в процесі впровадження реформи децентралізації та нової регіональної політики.

24 Регіональні Центри функціонують в кожній області  і являють собою потужні команди профільних експертів, кожен з яких відповідає за певну ділянку роботи ЦРМС.

Добровільне об’єднання/приєднання громад, регіональний та місцевий економічний розвиток, стратегічне планування, проектний менеджмент, міжмуніципальне співробітництво, місцеві фінанси та бюджетний процес, освіта, охорона здоров’я, соціальний захист населення, адміністративні послуги, юридичний супровід новостворених громад, земельні відносини, просторове планування, ефективна комунікація – це далеко невичерпний перелік напрямків діяльності, які охоплюють у своїй роботі наші експерти, проводячи різноманітні тематичні навчальні заходи та надаючи консультації керівникам органів місцевого самоврядування.

За два з половиною роки існування Установи нам вдалося створити ефективну експертну мережу, яка стала рушійною силою реформи децентралізації та регіонального розвитку на місцевому, обласному та національному рівнях.

Починаючи з 2014 року іноземні держави та міжнародні організації через проекти технічної підтримки почали підтримувати багато ініціатив в Україні, спрямованих на реформування країни. Німеччина вирішила зосередитися на децентралізації і по суті створенню нового місцевого самоврядування в Україні. Чому? В чому тут інтерес німецького уряду, що він наскільки потужно акумулював фінансову і політичну підтримку в цьому напрямку?

Більшість розвинутих європейських країн, в тому числі й Німеччина, в тій чи іншій мірі вже імплементували реформу децентралізації, яка як показує практика себе повністю виправдовує, оскільки місцеві проблеми більш ефективно вирішуються на місцевому рівні. Держава не може дійти до проблем кожного села, селища чи міста. Тому важливо створити децентралізовану систему влади та спроможне місцеве самоврядування, максимально наділивши громади повноваженнями та фінансовими ресурсами.

Наші європейські партнери всебічно підтримують Україну в її прагненні децентралізувати владу і приділяють цій реформі особливу увагу.

Підтвердженням моїх слів стало відвідування Будинку децентралізації у Києві канцлера ФРН Ангели Меркель під час свого останнього офіційного візиту до України наприкінці 2018 року, яка особисто ознайомилася з діяльністю Установи "Центр розвитку місцевого самоврядування", Програми "U-LEAD з Європою" та високо оцінила результати реформи.

Часто експерти й політики говорять, що в Україні копіюється європейський досвід запровадження децентралізації в управлінні державою, зокрема згадують досвід Польщі. Наскільки це коректні порівняння? Можете назвати найбільші досягнення реформи децентралізації за останні 4 роки, і що пішло не так як Вам би хотілося?

Щодо першої частини Вашого питання, на мою думку, жодної реплікації тієї чи іншої європейської моделі реформи децентралізації в Україні не здійснювалося. Україна запозичила певні елементи та добрі практики реформування європейських країн і – це логічно, але при цьому нам вдалося створити власну модель децентралізації влади, яка має свої особливості та унікальні характеристики.

Говорячи про польський досвід, ми бачимо суттєві відмінності від української моделі, зокрема, процес формування гмін [аналог українських об’єднаних громад] в Польщі відбувався адміністративно на відміну від України, де громади створюються на засадах добровільності. Крім того, у наших західних сусідів значно скоротилася кількість воєводств [регіонів], тоді як адміністративно-територіальна реформа в Україні не передбачає змін кількості та меж областей.

Щодо другої частини Вашого питання, то серед найбільших досягнень реформи децентралізації, я вважаю, по-перше, кількість та якість створених спроможних об’єднаних громад. Наразі в Україні сформовано більш ніж 900 ОТГ, абсолютна більшість з яких вже перейшли на прямі міжбюджетні відносини з державою та в повній мірі змогли скористатися всіма перевагами реформи децентралізації.

По-друге, запроваджені секторальні реформи в сфері освіти та охорони здоров’я вже сьогодні демонструють значні темпи та реальні позитивні зрушення. Також, важливим завданням реформи децентралізації влади є підвищення якості та доступності адміністративних послуг, тому починаючи з 2015 року в Україні розпочався процес створення мережі сучасних центрів надання адміністративних послуг [ЦНАП], в яких за принципом "єдиного вікна" надається широкий спектр різноманітних послуг жителям громад від елементарних довідок до реєстрації майнових прав.

По-третє, завдяки бюджетній децентралізації відбувся перерозподіл бюджетних коштів на користь місцевого самоврядування. У 2019 році частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни перевищує 51 відсоток. Цей факт є дуже важливим з огляду на те, що все більше повноважень передаються на місця, тому необхідно забезпечити співмірність обсягу фінансового ресурсу новим повноваженням органів місцевого самоврядування.

Крім того, громади продовжують отримувати фінансову підтримку з боку держави у вигляді субвенції на розвиток інфраструктури і, як результат, за період впровадження реформи децентралізації реалізовано тисячі інфраструктурних проектів в різних сферах життєдіяльності громад – відремонтовані та побудовані "з нуля" школи, ФАПи, амбулаторії, дитячі садки, будинки культури, центри безпеки, спортивні майданчики тощо.

Загалом перелік досягнень реформи можна ще довго продовжувати, але, мабуть, найбільшим надбанням децентралізації стало те, що поступово відбувається зміна ментальності жителів громад та перехід від патерналістської моделі поведінки до відповідального громадянського суспільства.

Проте, попри очевидні успіхи реформи децентралізациї, складнощів та проблем в її імплементації також вистачає.

На жаль, законодавчі рішення необхідні для подальшого просування реформи не завжди приймаються вчасно або взагалі не приймаються. Наприклад, закон про спрощену процедуру приєднання до міст обласного значення був прийнятий лише у квітні 2018 - на четвертий рік впровадження реформи.

Зволікання з прийняттям відповідних змін до Закону України "Про добровільне об’єднання громад" призвело до того, що багато великих муніципалітетів, які апріорі є спроможними та мають розвинену інфраструктуру для надання якісних публічних послуг,  залишились осторонь процесів об’єднання з суміжними територіями, оскільки такі міста повністю оточені об’єднаними громадами.

Я вже не говорю про внесення змін до Конституції України в частині децентралізації, необхідних для повноціної реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та незворотності реформи. 

знімок екрана о 13.13.30

Готові рішення з минулого закінчилися, старі резерви вичерпалися, стара школа уходить. Нам потрібні нові практики взаємодії у громадах для пошуку рішень, потрібен постійний діалог усіх з усіма. Щоб побудувати дійсно вартісне місцеве самоврядування як нову інституцію. Як Ви думаєте наскільки такий діалог є реальним сьогодні?

Своє ставлення до централізованої, авторитарної системи влади українці висловили під час Революції гідності, тому запит суспільства на децентралізовану державу та повсюдне місцеве самоврядування сформувався вже давно. Як свідчать останні соціологічні дослідження більш ніж 60 відсотків українців підтримують реформу децентралізації і вважають, що вона сприяє розвитку громад.

Така висока оцінка громадян є красномовним підтвердження того, що реформа на часі та необхідна Україні. Крім того, децентралізація об’єднує – людей, громади, країну, сприяє демократизації суспільства, політичній стабільності та служить запобіжником від корупції, оскільки влада максимально наближена до людей та є підконтрольною та підзвітною громаді.


Які на сьогодні можуть бути найбільші ризики для завершення реформи адміністративно-територіального устрою та децентралізації?

Реформа децентралізації в Україні вже перейшла свій рубікон, але ні в якому разі не можна зупинятися на досягнутому, навпаки, сьогодні потрібно згуртуватися та мобілізувати всі наявні ресурси навколо ідеї завершення реформи, щоб унеможливити її "відкат" або взагалі згортання. Для цього необхідна політична воля нового керівництва держави - підтримка з боку Президента, майбутнього Уряду та новообраного Парламенту, міжнародних партнерів, а також активізація роботи провайдерів реформи на місцях. Великі сподівання покладаються на суттєво оновлений склад Верховної Ради, в якій 75% депутатів складають ті, хто вперше представляють народ України.

Від їх позиції залежить прийняття цілої низки законопроектів необхідних для пришвидшення та завершення реформи, зокрема, Закон України "Про засади адміністративно-територіального устрою України", зміни до закону "Про службу в органах місцевого самоврядування", нова редакція закону "Про місцеве самоврядування" та закону "Про місцеві державні адміністрації" тощо. Квінтесенцією всіх цих дій та законодавчих ініціатив мають стати наступні місцеві вибори на новій територіальній основі зі 100-відсотковим покриттям об’єднаними громадами в кожній області України.

 знімок екрана о 13.13.55

На саміті Україна-ЄС була підписана Угода про продовження Програми "U-LEAD з Європою" на наступні чотири роки. Який на Вашу думку найвагоміший внесок ЦРМС в досягнення Програми за цей період?

Я б не став виокремлювати внесок ЦРМС в досягнення Програми "U-LEAD з Європою", оскільки вважаю, що ми всі разом робимо спільну справу, маємо спільну мету та працюємо на єдиний результат. Від ефективної та злагодженої роботи кожного Регіонального центру ЦРМС, кожного юніта Програми, кожного експерта залежить загальний успіх впроваджуваних реформ.


Який формат співпраці був би максимально комфортним і працездатним між Програмою "U-LEAD з Європою", ЦРМС як її частиною, Урядом та обласними державними адміністраціями?

На мою думку, такий формат співпраці вже вдалося відшукати як на національному, так і регіональному рівнях.

В Будинку децентралізації відбуваються регулярні наради за участю керівництва Програми, Міністерства регіонального розвитку та ЦРМС, під час яких обговорюється поточний стан, проблеми та актуальні питання впровадження реформи децентралізації влади, затверджуються місячні пріоритети діяльності Регіональних Центрів, аналізуються аналітичні звіти тощо. В свою чергу, практично у всіх областях Україні, за рідкісним виключенням, існує тісна співпраця на партнерських засадах між Центрами та Обласними державними адміністраціями, що дозволяє разом ефективно вирішувати нагальні питання впровадження реформи на місцях.


Які досягнення ЦРМС у складовій щомісячного моніторингу реформи децентралізації, який робить Мінрегіон України? ЦРМС по суті надає експертно-консультаційні послуги, складність яких часто неможливо побачити на поверхні. Яка роль ЦРМС у досягненні конкретних індикативних показниках, які Уряд визначає як показники успішності та щомісячно відображає у моніторингах?

У Регіональних Центрах, окрім штатних співробітників, працюють фахівці 6-ти різних профілів, а саме: радники з питань децентралізації, місцевих фінансів, муніципальних послуг, комунікації, юридичних питань та регіонального розвитку, технічні завдання яких передбачають здійснення активностей та досягнення конкретних результатів, що є дотичними до всіх 14 ключових індикаторів моніторингу Мінрегіону процесу децентралізації влади та реформи місцевого самоврядування.

знімок екрана о 13.14.35

Судіть самі, лише за липень 2019 року фахівці Регіональних Центрів здійснили 892 робочих зустрічей та  консультацій, провели 135 тематичних семінарів та тренінгів, організували 10 заходів для преси та 7 міжрегіональних стаді-турів. Загалом 1 063 заходів, які присвячені наданню підтримки громадам у процесі об’єднання, загально-організаційним та юридичним питанням ОМС, секторальним реформам та місцевим фінансам, управлінню проектами та енергоефективності, місцевому та регіональному економічному розвитку.

В цих заходах прийняли участь 3 657 учасників – представників місцевого самоврядування, органів виконавчої влади, бізнесу, закладів освіти та охорони здоров’я, експертів громадянського суспільства тощо. 

Тому, вважаю, що роль та внесок ЦРМС у досягненні індикативних показників Уряду щодо впровадження реформи децентралізації важко переоцінити.  

 знімок екрана о 13.14.14

Політична нейтральність та незалежність від будь-яких інтересів поза Програмою "U-LEAD з Європою", наскільки це сприяє чи заважає ефективній роботі Регіональним Центрам? Чи така принципова насамперед експертна позиція Програми і ЦРМС викликає конфліктні ситуації в процесі консультацій нашими директорами та радниками всіх бенефеціарів реформи?

Політична нейтральність ЦРМС та Програми дозволяє нейтралізувати вплив будь-яких політичних поглядів на впровадження реформи децентралізації та регіональної політики, дає можливість Установі безперешкодно та ефективно здійснювати свою діяльність, досягати цілі, та відповідно мінімізувати ризики політичного тиску на представників Регіональних Центрів.

Таким чином, статус політичної нейтральності лише сприяє Програмі, Установі та її Регіональним Центрам здійснювати свою діяльність і скоріше унеможливлює будь-які конфліктні ситуації, ніж викликає їх.


Які Ваші особисті мрії на цій посаді?

В короткостроковій перспективі ставлю собі за мету успішно завершити діяльність Установи в рамках першої фази Програми та забезпечити плавний перехід Регіональних Центрів до наступної стадії U-LEAD2.0, та мрію вже в найближчому майбутньому побачити реформовану, мирну та заможну Україну – країну спроможних громад, де хочеться жити. 

знімок екрана о 13.14.54