Марина Лобова: "Треба бігти з усіх ніг, щоб залишатися на місці, а щоб кудись потрапити - треба бігти удвічі швидше"

Марина Лобова: "Треба бігти з усіх ніг, щоб залишатися на місці, а щоб кудись потрапити - треба бігти удвічі швидше"

Інтерв'ю з Мариною Лобовою, радником з юридичних питань Сумського Центру розвитку місцевого самоврдяування, створеного за підтримки Програми "U-LEAD з Європою". 

Позачергові місцеві вибори: наскільки висока вірогідність їх проведення вже восени 2019 року, та наскільки до них готові самі об'єднані територіальні громади?

Останнім часом в українському інформаційному полі жваво обговорюється питання про можливі позачергові місцеві вибори вже у цьому році чи навесні 2020 року. Такі меседжі ми чули від представників команди Президента України Володимира Зеленського. А нещодавно з такою заявою виступив міський голова м. Дніпро Борис Філатов.

Про це необхідно говорити з точки зору юридичної можливості, політичної доцільності, а також інституційної готовності.

Що стосується першого аспекту, то, на мій погляд, провести такі вибори без порушення законодавчих процедур майже неможливо. Відповідно до статті 141 Конституції України, чергові місцеві вибори відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах.

У даному випадку – це жовтень 2020 року. Підстави ж для дострокового припинення повноважень визначені у статті 78 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і вони не підходять для можливості їх призначення одночасно по всій країні на всіх рівнях [базовий, районний, обласний], бо мають індивідуально-визначений характер.

Безумовно, можливо розглянути варіант швидкого внесення змін до чинного законодавства вже новообраним складом Верховної Ради України, однак у такі стислі терміни це видається вкрай нереалістичним.

Щодо питання політичної доцільності, то вона дійсно є. По перше, враховуючи суттєве перезавантаження влади, яке відбулось в Україні у цьому році, необхідність змін на рівні місцевого самоврядування теж вбачається доцільною як з точки зору суспільного запиту, так і з точки зору інтересів домінуючої партії. Пропрезидентська партія має дуже високі рейтинги та відповідно реальну можливість забезпечити впровадження єдиної політики на всіх рівнях влади, у тому числі, і на місцевому. По друге, зараз дійсно спостерігається остаточний розпад старих владних команд на місцях.

Яскравим свідченням цього є звільнення посадових осіб, виходи депутатів із депутатських фракцій та кулуарне прийняття рішень. Все це блокує можливість ефективного управління та створює політичну необхідність формування нових управлінських команд.

69261194 2320089824735221 2402094493332406272 o

Натомість, я бачу і ризики у цьому, адже для того, щоб якісно оновити місцеве самоврядування, потрібна величезна команда справді сильних лідерів та фахових людей на місцях. І це дуже важливо, зважаючи на значний обсяг повноважень, якими володіють органи місцевого самоврядування в ОТГ. А це надскладне завдання. Про кадровий голод не заперечують і в самому офісі Президента України. Зараз, наприклад, існує така проблема під час призначення губернаторів в областях. Що тоді казати про маленькі містечка, селища та села?

Ну і найголовніше – інституційна готовність до проведення таких виборів саме зараз. Як експерт у сфері реформи децентралізації, я підтримую більшість своїх колег у думці про необхідність відтермінування цього питання до моменту закінчення адміністративно-територіальної реформи. Я кажу і про завершення формування ОТГ, і про укрупнення районів, і про розмежування повноважень, а в ідеалі – і про префектури теж. Для цього спочатку необхідно прийняти низку законів, у тому числі, внести зміни до Конституції України. Лише після цього місцеві вибори можуть бути логічним завершенням реформи децентралізації.

Але нам усім та новій владній команді вже зараз треба діяти і дуже швидко. Пригадуєте: Льюїс Керолл в "Алісі в країні чудес" написав, що "треба бігти з усіх ніг, щоб тільки залишатися на місці, а щоб кудись потрапити, треба бігти як мінімум удвічі швидше"? Тож біжимо або, навіть, краще їдьмо на велосипеді!

Це швидше і комфортніше, але при цьому не втрачається відчуття власних сил та потреби активно крутити педалі!

знімок екрана о 09.38.37Стан створення об'єднаних територіальних громад у Сумській області станом на травень 2019 року. Дані: Мінрегіон України

Зміни до перспективного плану створення об’єднаних громад. На Вашу думку, чому постало питання внесення цих змін у Сумській області? Причини і які наслідки можуть бути?

Щодо проекту змін до перспективного плану, який нещодавно було оприлюднено на сайті Сумської обласної ради, то до нього є декілька запитань. Перше стосується прозорості його підготовки. Чомусь на цей раз такі зміни було підготовлено без попереднього обговорення у тому експертному форматі, як це було раніше.

Але друге і найголовніше питання стосується його контентної частини. На мій погляд, неправильним є затискання міст [Ромни, Білопілля, Конотоп, Суми], які потребують розвитку і розширення, тим більше в аспекті майбутнього створення міських агломерацій, укрупнення районів та зміни ролі органів державної влади на районному рівні. Тут треба також розуміти, що майже всі базові послуги та повноваження [медицина, освіта, соціальна сфера, архітектура та містобудування, земля тощо] будуть саме в ОТГ. Тому утворення громад, які не зможуть забезпечити їх виконання, на мій погляд, є неправильним. Також незрозумілим є включення до складу Степанівської ОТГ території Косівщинської територіальної громади, яка вже давно є природнім продовженням міста Суми. Я завжди публічно говорила про це і зараз дотримуюсь цієї ж думки. На жаль, напевно, тут знову відбуваються якісь кулуарні домовленості в інтересах певних осіб, що з точки зору здорового глузду та майбутнього розвитку є неприпустимим.

Але що стосується правового аспекту, то згідно зі статтею 11 ЗУ "Про добровільне об'єднання територіальних громад" перспективний план формування територій громад області розробляється обласною державною адміністрацією, схвалюється обласною радою та лише потім затверджується КМУ. Тобто, юридичного значення цей документ набуває лише після його затвердження Урядом.

Тому є сподівання, що навіть у разі спроб такої його зміни на рівні області, це буде логічно зупинено на рівні КМУ.

знімок екрана о 16.55.23Перспективний план формування спроможних об'єднаних територіальних громад Сумської області. Затверджений розпорядженням Кабінету міністрів України №318 від 16 травня 2018 року

Які вбачаються найбільші ризики на цій стадії впровадження реформи децентралізації?

На щастя, сумнів у тому, що реформа децентралізації буде завершена у мене немає. Про її підтримку зараз говорять вже і представники команди Президента України Володимира Зеленського. Зверніть увагу, що її не критикували навіть,під час двох виборчих кампаній. Натомість, я вбачаю два найбільші ризики, які стосуються впровадження супутніх реформ.

Перша проблема існує на рівні секторальної реформи - реформи вторинної ланки медичної допомоги. Вже зараз у Сумській області доволі болюче постало питання фінансової незабезпеченості по деяких ЦРЛ. Але, на мій погляд, це знову ж таки питання здорового глузду та ефективного менеджменту.

Справа в тому, що переважна більшість цих лікарень досі не оптимізовані у відповідності до реального навантаження та попиту на послуги. Керівники не хочуть брати на себе відповідальність за необхідні організаційні зміни, провокуючи цим ще більші проблеми.

Відверто кажучи, я не уявляю жодного власника приватного бізнесу, який би тримав штат працівників, які економічно не виправдовують свої заробітні плати. А тим більше, якщо є питання до якості їх роботи. Я розумію, що лікарня – це соціальна сфера, яка має свої особливості, але і тут мають діяти певні закони. Навіщо хірургічне відділення, у якому роблять три операції на місяць? Навіщо утримувати пологове відділення, у якому у кращому випадку народжується одна дитина на тиждень?

Навіщо баяніст у штаті лікарні або чотири прибиральниці на відділення? Чи задумувались Ви, скільки коштів платників податків йде на утримання усього цього персоналу та величезних порожніх площ лікарень? І я не кажу вже про умови перебування та про те, що переважну більшість ліків пацієнти оплачують за власний рахунок… Але я думаю, що у разі продовження впровадження цієї реформи за діючим планом, з 1 січня 2020 року все відрегулює ринок. Ринкові правила жорсткі, але справедливі.

Ще одним ризиком може бути політичне лобіювання під час укрупнення районів. На жаль, така інформація з’являється вже зараз. Дуже не хотілося б, щоб це питання було заполітизоване, а кількість та конфігурація майбутніх районів [у дужках читаємо - префектів] залежали від інтересів певних політиків чи інших впливових зацікавлених осіб. Така сумна практика вже була в Сумській області під час утворення госпітальних округів. У результаті - центральна лікарня одного із госпітальних округів досі не автономізована. Тому тут має бути, насамперед, кваліфікована експертна робота та прозоре обговорення.

А які є загрози у разі, якщо більше нічого не змінювати та зупинитися на тому етапі, який є на сьогодні?

У такому випадку загроз може бути дуже багато, тому назву головні. 

Однією з них є утворення з часом критичного розриву між соціально-економічним розвитком окремих територіальних громад. Ті, хто об’єдналися, маючи великі повноваження та ресурси, будуть ставати сильнішими, а ті, хто залишиться необ’єднаними будуть ще більше занепадати та фактично "вмирати" . Наприклад, Березівська сільська ОТГ поблизу міста Глухова, яка перша утворилася у Сумській області, вже на самому початку процесу децентралізації збільшила дохідну частину свого бюджету як за рахунок зростання податкових надходжень, так і за рахунок інших джерел [субвенція на розвиток інфраструктури ОТГ, кошти ДФРР, інші проекти міжнародної технічної допомоги].

Більшість же інших необ’єднаних сільських громад були і залишаються у скрутному стані та витрачають левову частину своїх бюджетів на утримання апарату управління. І з часом це становище буде лише погіршуватись, у тому числі, зважаючи на негативні демографічні тенденції.

Всі інші головні загрози, на мій погляд, будуть пов’язані саме зі збереженням неефективної системи управління на рівні районів та області. Це і постійний конфлікт між ОТГ та районною владою, і втручання місцевих державних адміністрацій у фінансово-господарську діяльність органів місцевого самоврядування, і занепад районних комунальних закладів, і ризики корупційного характеру, і просто неефективне витрачання коштів платників податків на утримання цих органів. 

Тому, безумовно, треба дивитись вперед і робити все, щоб жити, а не виживати!

знімок екрана о 09.42.01Нова модель адміністративно-територіального устрою Сумської області: проект Мінрегіону України. Презентований у травні 2019 року віце-прем'єр-міністром Уряду України Геннадієм Зубком

Ви сказали про можливий занепад комунальних закладів як ризик відсутності подальших змін. Але і зараз більшість комунальних підприємств, установ та організацій є збитковими. То як можливо виправити цю ситуацію і чи варто їх зберігати взагалі?

Зрозуміло, що більшість з них мають соціальне значення, тому їх треба зберігати і вони повинні функціонувати.

Але в Україні є діючі механізми, які дозволяють підвищити ефективність їх роботи. Я кажу про міжмуніципальне співробітництво та про державно-приватне партнерство. Наприклад, Закон України "Про державно-приватне партнерство" дозволяє залучати приватного партнера у такі сфери як надання освітніх послуг та послуг у сфері охорони здоров'я, туризм, відпочинок, рекреація, культура та спорт, поводження з відходами, надання соціальних послуг, управління соціальною установою, закладом тощо.

У рамках здійснення державно-приватного партнерства можуть укладатися договори про концесію, управління майном, про спільну діяльність та інші.

Це розповсюджена світова практика. І цього не потрібно лякатися, бо насправді приватні структури є більш досвідченими та ефективними у багатьох сферах і точно зацікавлені в якісній організації своєї роботи, бо від цього залежатиме їх прибуток. Але, на жаль, Україна майже немає такого досвіду.

На мій погляд, основною причиною цього є надскладна та зарегульована процедура організації та реалізації такого партнерства.

Тому спрощення правової бази у цій сфері також має бути однією з задач новообраних депутатів Верховної Ради України.

знімок екрана о 09.39.16Нова модель адміністративно-територіального устрою Сумської області: проект Мінрегіону України. Презентований у травні 2019 року віце-прем'єр-міністром Уряду України Геннадієм Зубком

Якщо говорити про рівні району та ОТГ: як повинні та будуть розмежовуватись їх повноваження?

Ми дійсно можемо констатувати певне дублювання повноважень РДА, районних рад та ОТГ внаслідок неузгодженості чинного законодавства. Для вирішення цього питання вже зараз необхідно укрупнювати райони та переформатовувати на цих рівнях органи влади, які на даному етапі є неефективними управлінськими структурами. Це особливо стосується тих районів, де більшість території покрито ОТГ.

Але більш необхідним, на мій погляд, є зміна конституційних засад діяльності цих органів. Є декілька ініціатив, які наразі обговорюються в цьому напрямі.

Я ж підтримую ту точку зору, що РДА та ОДА мають перетворитися на префектури, які вже не будуть займатися фінансово-господарськими функціями. Тут мова має йти, насамперед, про координацію діяльності центральних органів виконавчої влади [пенсійний, фіскальний, безпековий напрямки тощо], нагляд за діяльність органів місцевого самоврядування та забезпечення якісної комунікації між органами влади центрального та місцевого рівнів.

Але це, безумовно, можливо лише через внесення змін до Конституції України та прийняття спеціальних законів.

знімок екрана о 09.41.47Нова модель адміністративно-територіального устрою Сумської області: проект Мінрегіону України. Презентований у травні 2019 року віце-прем'єр-міністром Уряду України Геннадієм Зубком